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Article juridique : Construction


#CONSTRUCTION #HABITATION : L'avis du Conseil d'État sur un projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l’habitation

I.          Contexte : rapport au président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation

L’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation est prise sur le fondement du II de l'article 49 de la loi pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC), qui habilite le Gouvernement :

-      A prendre des mesures visant à faciliter la réalisation des projets de construction, d'une part, en prévoyant la possibilité de plein droit pour le maître d'ouvrage de bâtiments de satisfaire à ses obligations en matière de construction s'il apporte la preuve qu'il parvient, par les moyens qu'il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l'application des normes de référence ;

-      Et, d'autre part, en adoptant une rédaction des règles de construction applicables propre à l'éclairer sur les obligations qui lui incombent, notamment par l'identification des objectifs poursuivis. A cette fin, les objectifs généraux des règles de construction sont identifiés par l'ordonnance, qui renvoie au pouvoir réglementaire la définition des résultats minimaux à atteindre.

Ce passage d'une logique de moyen à une logique de résultat a pour objet :

-      De redonner une lisibilité et une cohérence aux règles de construction ;

-      De réduire les coûts de la construction en favorisant l'innovation et la qualité dans les bâtiments.

L’ordonnance permet ainsi de généraliser la démarche d'innovation, qui n'était qu'expérimentale dans le cadre de l'ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l'innovation.

Jusqu'à présent, la rédaction et la logique des règles applicables aux bâtiments neufs et existants dépendaient du champ technique dans lequel elles s'inscrivaient. Ainsi, le respect des règles concernant la performance énergétique des bâtiments exige l'atteinte de résultats à l'échelle du bâtiment, avec une méthode de calcul réglementaire, tandis que les règles d'accessibilité prescrivent des solutions particulières à mettre en place.

Face à ce constat, l'ordonnance procède à l'harmonisation de la rédaction des règles applicables aux différents champs techniques, tout en rendant possible l'utilisation de plein droit des solutions innovantes. Pour ce faire, le principe général suivant est désormais appliqué pour tous les champs techniques de la construction.

Toute solution technique peut être mise en œuvre dès lors qu'elle respecte les objectifs généraux prévus par la loi (ce principe est inscrit au nouvel article L. 112-4 du code de la construction et de l'habitation) :

-      Si des résultats minimaux à atteindre sont fixés par voie réglementaire, le maître d'ouvrage justifie du respect de l'objectif général par la preuve de l'atteinte de ces résultats minimaux, selon les modalités propres au champ technique correspondant (comme c'est déjà le cas des règles actuelles en matière d'acoustique et de performance énergétique par exemple). La mise en œuvre d'une solution technique définie par voie réglementaire le dispense toutefois d'apporter cette preuve ;

-      Si les résultats minimaux à atteindre ne sont pas fixés par la réglementation, le maître d'ouvrage justifie du respect de l'objectif général par le recours :

  • Soit à une « solution de référence » définie par voie réglementaire (conformément au nouvel article L. 112-5) ;
  • Soit à une autre solution, qualifiée de « solution d'effet équivalent » (conformément au nouvel article L. 112-6).

Le recours à une solution d'effet équivalent constitue une nouvelle manière de respecter la réglementation.

L'ordonnance est inspirée à cet égard directement des dispositions relatives au « permis d'expérimenter » prévu par l'ordonnance du 30 octobre 2018 et son décret d'application.

Elle autorise le recours, sous certaines conditions, à des solutions qui ne seraient aujourd'hui pas considérées comme réglementaires, au regard de règles de construction prescriptives, mais qui pourtant justifient de résultats équivalents.

Ces solutions d'effet équivalent feront l'objet d'un contrôle spécifique, dans des conditions similaires à celles prévues par l'ordonnance du 30 octobre 2018, à savoir :

-      Délivrance, avant les travaux, par un organisme indépendant du projet et reconnu compétent, d'une attestation du caractère équivalent des résultats de la solution proposée ;

-      Puis délivrance d'une attestation par un contrôleur technique de la bonne mise en œuvre de la solution.

Par ailleurs, l'ordonnance confie aux services actuellement chargés du contrôle du respect des règles de construction un pouvoir de police administrative afin de contrôler et sanctionner le respect de la procédure de mise en œuvre des solutions d'effet équivalent.

Pour atteindre l'objectif de clarification et de mise en cohérence, l'ordonnance revoit entièrement la structuration du livre Ier du code de la construction et de l'habitation. Il est en effet rapidement apparu l'importance de distinguer clairement les « règles de construction » qui éclairent le lecteur sur la manière dont il faut construire, des autres dispositions plus générales qui offrent un cadre administratif à l'ensemble de l'acte de construire. Dans le livre Ier du code de la construction et de l'habitation en vigueur jusqu'à présent, les formalités administratives et les règles de constructions sont mélangées, ce qui ne facilite pas la lecture ni la recherche d'informations précises.

Le nouveau plan du livre Ier est le suivant :

- les titres Ier et II, relatifs aux principes généraux et à l'encadrement de la conception et de la réalisation des bâtiments, établissent les modalités de respect de la réglementation, le cadre administratif, les attestations et études à réaliser, les relations entre les acteurs du bâtiment, etc. ;

- les titres III à VII comportent l'ensemble des règles de construction, organisées selon les différents champs techniques liés au bâtiment ;

- le titre VIII regroupe les règles de contrôle et de sanction ;

- le titre IX regroupe les dispositions particulières à l'outre-mer.

Au sein de chacun des titres III à VII, l'organisation des chapitres et sections permet une identification rapide des « objectifs généraux » que le maître d'ouvrage doit respecter dans les différents champs techniques.

Au-delà de cette restructuration, un travail plus général de mise en cohérence et de regroupement des règles de construction se trouvant dans d'autres codes que le code de la construction et de l'habitation a été mené, conduisant notamment au transfert des règles de construction aujourd'hui présentes dans le code du travail vers le code de la construction et de l'habitation.

Ainsi, la présente ordonnance, par la réécriture de la partie législative du livre Ier du code de la construction et de l'habitation, donne les bases d'une nouvelle manière de concevoir les règles de construction, reposant sur des objectifs généraux explicités pour chacun des champs techniques de la construction et autorisant plusieurs manières de justifier leur respect, par l'atteinte des résultats quand ils existent, par une solution de référence définie par voie réglementaire ou par une solution d'effet équivalent. Elle permettra ainsi de lever les freins à l'innovation en matière de construction dans le maintien de la qualité des constructions.

II.              L’avis du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat a été saisi le 12 mai 2020 du projet de loi ratifiant l’ordonnance du 29 janvier 2020.

Le projet de loi dont le gouvernement a saisi le Conseil d'Etat contient des modifications consistant en la correction d’erreurs matérielles mineures ou des harmonisations terminologiques et n’appellent pas d’observations.

Le projet de loi contient également des dispositions entièrement nouvelles.

1.    L’harmonisation des registres de sécurité et la solution d’effet équivalent

Le Conseil d'Etat admet l’intérêt :

-      D’introduire dans le futur livre Ier de la partie législative du code de la construction et de l'habitation un article destiné à donner une base législative aux dispositions réglementaires existantes imposant la tenue de registres de sécurité dans différentes catégories de bâtiments afin de procéder à l’harmonisation de ces registres ;

-      D’imposer la constitution d’un dossier relatif à la solution d'effet équivalent, dossier ayant vocation à figurer dans le registre de sécurité d’un bâtiment pour la construction ou la rénovation duquel il aurait été recouru à une solution d'effet équivalent.

Le gouvernement entend étendre l’objet de ces registres, actuellement largement consacrés à la sécurité contre l’incendie, à tous les aspects de la sécurité des immeubles ainsi qu’à leur qualité sanitaire et poser explicitement l’obligation de conserver les consignes qui y sont afférentes durant toute la durée de vie de l’ouvrage.

Selon le Conseil d’Etat, cet élargissement à des objectifs nouveaux justifie l’intervention du législateur.

2.    Le « carnet d’information du logement »

Le projet de loi de ratification comporte également des dispositions instituant une obligation d’établir un « carnet d'information du logement », qui est faite aux propriétaires de logements et destinée à améliorer la performance énergétique de ceux-ci.

Il a vocation à succéder au « carnet numérique d'information, de suivi et d'entretien du logement », régi par l’actuel article L. 111-10-5 du code de la construction et de l'habitation. Ce carnet ne verra en réalité jamais le jour puisqu’une forte présomption d’inconstitutionnalité pèse sur lui, mise en évidence à l’occasion de l’examen des dispositions réglementaires envisagées pour son application.

En outre, l’instauration d’un suivi permanent de l’entretien des immeubles bâtis, sans définition précise de son contenu, mais susceptible de porter sur tous les éléments relatifs à l’état du logement et du bâtiment, est de nature à entraîner un risque élevé pour la sécurité juridique et de faire obstacle aux transactions.

Le gouvernement souhaite donc réintroduire le carnet d'information dans la future partie législative du livre Ier du CCH et, après s’être attaché à définir un carnet d’information exempt des graves défauts ainsi relevés, propose un dispositif qui ne présente pas les faiblesses du carnet numérique d'information, de suivi et d'entretien du logement.

L’objectif d’intérêt général qu’il poursuit est clairement affirmé et porte exclusivement sur l’amélioration de la performance énergétique des logements, sans créer aucune exception entre les différentes catégories de logement qui pourrait méconnaître le principe d’égalité.

L’obligation d’établir ce carnet à l’occasion de la construction du logement ainsi que de la réalisation de travaux de rénovation ayant une incidence significative sur la performance énergétique de ce logement est cohérente avec l’objectif d’intérêt général et directement en rapport avec son objet, tout comme le contenu du carnet d'information. Celui-ci est précisément défini par les dispositions législatives proposées de sorte que l’obligation de transmission de ce carnet en cas de mutation ne devrait pas gêner les transactions.

Enfin, l’obligation pour le propriétaire de recourir à un service en ligne sécurisé géré par un tiers pour regrouper et gérer les informations a disparu et il est loisible au propriétaire d’établir le carnet sous la forme qu’il souhaite, les éléments constitutifs lui étant transmis par les personnes détenant les informations et documents que doit contenir le carnet. 

L’étude d’impact pourrait être complétée par la démonstration de l’utilité de cette mesure et de sa capacité à faciliter l’application de réglementations de plus en plus exigeantes en matière de performance énergétique.

Texte à consulter :

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=4F0D57B548D3CC704CD6099301203587.tplgfr27s_2?cidTexte=JORFTEXT000041506545&categorieLien=id

Texte intégral :

CONSEIL D’ETAT

Section des travaux publics

Séance du 23 juin 2020

N° 400172

EXTRAIT DU REGISTRE DES DELIBERATIONS

1. Le Conseil d’Etat a été saisi le 12 mai 2020 d’un projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2020‑71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l’habitation.

2. Outre la ratification de l’ordonnance à laquelle il procède, ce projet comporte des dispositions qui modifient son annexe. En effet, la partie législative du livre Ier du code de la construction et de l'habitation (CCH) ne doit entrer en vigueur que lorsque la partie réglementaire de ce livre sera également recodifiée par un décret en Conseil d'Etat qui déterminera cette date, et au plus tard le 1er juillet 2021.

3. Certaines de ces modifications consistent en la correction d’erreurs matérielles mineures ou des harmonisations terminologiques et n’appellent pas d’observations.

4. La promulgation, depuis la publication de l’ordonnance, de lois nouvelles qui ont modifié les dispositions actuelles du livre Ier est à l’origine du remplacement de certains articles, tels celui qui impose la réalisation d’un diagnostic relatif à la gestion des produits, matériaux et déchets issus des travaux de construction et de rénovation des bâtiments et celui qui prévoit ses conditions d’application, qui ont été redéfinis par l'article 51 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire. La nature de ces modifications, dont la nécessité est incontestable, met en évidence l’intérêt d’une entrée en vigueur immédiate d’un texte de recodification, laquelle est cependant subordonnée à la  recodification simultanée des parties législative et réglementaire d’un code. Elle n’était pas possible en l’espèce, l’habilitation consentie par le législateur ayant également pour finalité d’aboutir à une rédaction nouvelle des règles de construction applicables, propre à éclairer, notamment par l'identification des objectifs poursuivis, le maître d'ouvrage sur les obligations qui lui incombent. Il importait donc de faire approuver les dispositions législatives nouvelles avant de rédiger la partie réglementaire correspondante, dont l’élaboration pourrait prendre encore près d’une année. Dans cet intervalle, le Gouvernement et le Parlement devront donc être attentifs aux dispositions de lois futures qui affecteraient le livre Ier du CCH. Le Gouvernement ne disposant plus de la possibilité de modifier la future partie législative, c’est au Parlement qu’il reviendra d’y veiller.

5. Le projet de loi dont le Gouvernement a saisi le Conseil d'Etat contient également des dispositions entièrement nouvelles.

6. Le Conseil d'Etat admet l’intérêt, d’une part, d’introduire dans le futur livre Ier de la partie législative du code de la construction et de l'habitation un article destiné à donner une base législative aux dispositions réglementaires existantes imposant la tenue de registres de sécurité dans différentes catégories de bâtiments afin de procéder à l’harmonisation de ces registres, ainsi que, d’autre part, d’imposer la constitution d’un dossier relatif à la solution d'effet équivalent, dossier ayant vocation à figurer dans le registre de sécurité d’un bâtiment pour la construction ou la rénovation duquel il aurait été recouru à une solution d'effet équivalent.

Certes, la compétence pour édicter l’obligation de tenir et mettre à jour un registre de sécurité et pour en définir le contenu a été reconnue à l’autorité titulaire du pouvoir réglementaire tant au titre de son pouvoir de police que par application des dispositions législatives générales du code de la construction et de l'habitation, notamment ses articles L. 122-1 et L. 123-1, qui l’habilitent à fixer l’ensemble de la réglementation régissant la sécurité des immeubles. Le registre de sécurité, qui permet de consigner notamment les règles d’entretien et de maintenance et d’en vérifier le respect, est l’un des aspects de cette réglementation.

Toutefois, le Gouvernement entend étendre l’objet de ces registres, actuellement largement consacrés à la sécurité contre l’incendie, à tous les aspects de la sécurité des immeubles ainsi qu’à leur qualité sanitaire et poser explicitement l’obligation de conserver les consignes qui y sont afférentes durant toute la durée de vie de l’ouvrage. Cet élargissement à des objectifs nouveaux justifie l’intervention du législateur.

7. Le projet de loi de ratification comporte également des dispositions instituant une obligation d’établir un « carnet d'information du logement », qui est faite aux propriétaires de logements et destinée à améliorer la performance énergétique de ceux-ci.

8. Il a vocation à succéder au « carnet numérique d'information, de suivi et d'entretien du logement », régi par l’actuel article L. 111-10-5 du code de la construction et de l'habitation issu de l'article 182 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Ce carnet ne verra en réalité jamais le jour puisqu’une forte présomption d’inconstitutionnalité pèse sur lui, mise en évidence à l’occasion de l’examen des dispositions réglementaires envisagées pour son application.

En effet, d’une part, n’étant justifiées par aucun d’objectif d’intérêt général clairement déterminé, les obligations très larges et génératrices de coûts supplémentaires mises à la charge des personnes tenues d’établir ce carnet, l’absence de toute garantie de son effectivité, ainsi que les effets incertains qu’il comporte sont susceptibles d’être regardées comme une atteinte manifestement excessive au droit de propriété.

D’autre part, en imposant aux propriétaires une obligation de conservation, sous forme numérisée, d’informations sur leur logement, parmi lesquelles figurent des données personnelles, sans définir le contenu ni la portée de cette obligation, ni encadrer l’activité des opérateurs auxquels il leur est fait obligation de recourir, la loi paraît entachée d’incompétence négative.

En outre, l’instauration d’un suivi permanent de l’entretien des immeubles bâtis, sans définition précise de son contenu, mais susceptible de porter sur tous les éléments relatifs à l’état du logement et du bâtiment, est de nature à entraîner un risque élevé pour la sécurité juridique et de faire obstacle aux transactions.

9. Le Gouvernement souhaite donc réintroduire le carnet d'information dans la future partie législative du livre Ier du CCH et, après s’être attaché à définir un carnet d’information exempt des graves défauts ainsi relevés, propose un dispositif qui ne présente pas les faiblesses du carnet numérique d'information, de suivi et d'entretien du logement.

 L’objectif d’intérêt général qu’il poursuit est clairement affirmé et porte exclusivement sur l’amélioration de la performance énergétique des logements, sans créer aucune exception entre les différentes catégories de logement qui pourrait méconnaître le principe d’égalité.

 L’obligation d’établir ce carnet à l’occasion de la construction du logement ainsi que de la réalisation de travaux de rénovation ayant une incidence significative sur la performance énergétique de ce logement est cohérente avec l’objectif d’intérêt général et directement en rapport avec son objet, tout comme le contenu du carnet d'information. Celui-ci est précisément défini par les dispositions législatives proposées de sorte que l’obligation de transmission de ce carnet en cas de mutation ne devrait pas gêner les transactions.

Enfin, l’obligation pour le propriétaire de recourir à un service en ligne sécurisé géré par un tiers pour regrouper et gérer les informations a disparu et il est loisible au propriétaire d’établir le carnet sous la forme qu’il souhaite, les éléments constitutifs lui étant transmis par les personnes détenant les informations et documents que doit contenir le carnet.

10. L’étude d’impact pourrait être complétée par la démonstration de l’utilité de cette mesure et de sa capacité à faciliter l’application de réglementations de plus en plus exigeantes en matière de performance énergétique. 

Cet avis a été délibéré et adopté par la section des travaux publics dans sa séance du 23 juin 2020.

 

Mots clés : #UrbanLawAvocats #construction #habitation

 

 


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